HOME | INFO | NEWS | >> DOSSIER | BACHECA / TERMINE | EDICOLA / KIOSK | LADIN

Agentur für Grund- und Menschenrechte

Die bisherige EU-Beobachtungsstelle Rassismus wird in umfassendere Agentur umgewandelt

Bozen, 10. Dezember 2004

Die Europäischen Kommission hat die Konsultationen zur Umwandlung der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit ( EUMC) in eine Agentur für Grundrechte eröffnet. Bis zum 17. Dezember konnten schriftliche Vorschläge eingereicht werden. Am 25. Januar findet die Anhörung statt. Die Kommission setzte in ihrem Dokument den Begriff der Grundrechte mit dem Begriff der Menschenrechte gleich. Die EUMC begrüßt diesen Schritt. Anastasia Crickley, Vorsitzende der EUMC, betonte, dass die Erweiterung des Mandates der Beobachtungsstelle die Menschenrechten stärkt. Für sie ist das Dokument der Kommission (am 12. und 13. Dezember 2003 beschloß der Europäische Rat den Auftrag der EUMC auszudehnen und diese in einen Agentur für Grundrechte umzuwandeln) eine gute Basis für eine breit geführte öffentliche Debatte.

In dem Dokument hält die Kommission fest, das die Errichtung der Agentur einige schwierigen Fragen aufwirft:

• 1) die Rechtsgrundlage, da die Gemeinschaftszuständigkeiten im Bereich Grundfreiheiten begrenzt sind,
• 2) die Finanzausstattung,
• 3) Fragen betreffend die Bestimmung ihres Aktionsbereichs, ihrer möglichen Aufgaben und ihrer möglichen Beziehungen zum Europarat und anderen internationalen Organisationen.

Schließlich soll laut Kommission diskutiert werden, wie die derzeitige Struktur so angepasst werden kann, dass die Effizienz der Agentur gewährleistet ist. Um Lösungen auf diese Frage zu bekommen will die Kommission alljene, denen die Tätigkeit der Agentur zugute kommen wird - Organe und Einrichtungen der EU, die Mitgliedstaaten und die Zivilgesellschaft - in die Diskussion einbeziehen. "Die Agentur müsste eine Schnittstelle bilden, die den Kontakt zwischen den verschiedenen Akteuren im Bereich der Grundrechte erleichtert, Synergien ermöglicht und den Dialog aller Beteiligten fördert", heißt es in dem Dokument.

Die Kommission will andere Stellen, "für die die Weiterentwicklung der Grundrechte der EU ein direktes Anliegen ist", konsultieren. Die Verordnung zur Errichtung der Agentur soll 2005 von der Kommission vorgeschlagen werden. In diesem Zusammenhang hat die Kommission eine Frageliste erstellt, die als Leitfaden für Kommentare herangezogen werden soll. Am 5. November fand in Graz ein Runder Tisch der EUMC unter dem Titel "Erweiterung zur Menschenrechtsagentur der EU" ab. Die Protokolle und Referate widerspiegeln den Stand der Diskussion zur Schaffung der Grundrechte-Agentur.

Beate Winkler:

Die Erweiterung des Mandates des EUMC zur Menschrechtsagentur der EU .: oben :.

Sehr geehrte Damen und Herren!

Als erstes bedanke ich mich bei den Veranstaltern sehr herzlich für die Einladung und die Wahl des Themas, die den Kern des notwendigen öffentlichen Diskurses zum Thema "Menschenrechte in der EU" trifft. Dies zeigt die enge Zusammenarbeit mit dem österreichischen Mitglied unseres Verwaltungsrates, Herrn Stadtrat a.D. Dipl.Ing. Helmut Strobl, dem Direktor des österreichischen Focal Point unseres Informationsnetzwerkes RAXEN und Leiter des Ludwig Boltzmann-Instituts für Menschenrechte, Herrn Prof. Dr. Hannes Tretter, Herrn Dr. Harald Dossi vom Bundeskanzleramt sowie Herrn Prof. Dr. Wolfgang Benedek, dem Direktor des Instituts für Völkerrecht und Internationale Beziehungen der Universität Graz, denen ich für ihre ausgezeichnete Arbeit und Unterstützung danke.

Die EU befindet sich in einer bedeutenden Entwicklungsphase: von einer Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft zu einer Wertegemeinschaft. In diesem Zusammenhang ist das Projekt einer EU Menschenrechtsagentur zu sehen.

Der Europäische Gerichtshof in Luxembourg hat bereits sehr früh die Doktrin entwickelt, dass die Grundrechte als allgemeine Rechtsprinzipien des Gemeinschaftsrechts zu verstehen sind. Diese Doktrin wurde durch zahlreiche Gerichtsentscheidungen entwickelt (Fall "Stauder/Ulm" 1969, Fall "Internationale Handelsgesellschaft" 1970, Fall "Nold" 1974). Diese Doktrin wurde durch Artikel 6 des EU Vertrages (eingeführt durch den Vertrag von Amsterdam) abgesichert und mündete schließlich in der feierlichen Proklamation der EU Grundrechtscharta durch Europäisches Parlament, EU Rat und Europäische Kommission im Dezember 2000. Auch nach der feierlichen Proklamation haben Grundrechte im Rahmen des Gemeinschaftsrechtes lediglich den Status als allgemeine Rechtsgrundsätze. Als fixer Bestandteil des EU Rechtes werden sie Rechtsverbindlichkeit erst durch das Inkrafttreten des EU Verfassungsvertrages, welcher dieser Tage feierlich unterzeichnet wurde, erlangen.

Paralell zu der rechtlichen Verankerung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht haben die Mitgliedstaaten die Erweiterung des EUMC zur EU Menschenrechtsagentur entschieden. Im Rahmen des Europäischen Rates von Brüssel im Dezember 2003 haben die Vertreter der Mitgliedsstaaten die Entschließung verabschiedet, das EUMC zur EU Menschenrechtsagentur zu erweitern und die Kommission hat es sich zur Aufgabe gemacht, diesbezüglich einen Abänderungsvorschlag betreffend EU Verordnung 1035/97, welche das EUMC geschaffen hat, einzubringen.

Die Kommission hat am 25. Oktober 2004 eine Mitteilung über die geplante Grundrechtsagentur veröffentlicht, welche anhand einer Reihe von Fragen die öffentliche Diskussion anregen soll und eine Anhörung, die für Januar 2005 in Brüssel geplant ist, vorbereiten soll. In der Folge sollen eine Reihe dieser grundsätzlichen Fragestellungen aufgegriffen werden und die Position des EUMC dargestellt werden.

• Das EUMC versteht den Auftrag in eine EU Menschenrechtsagentur umgewandelt zu werden als große Anerkennung der bisher geleisteten Arbeit und als Aufforderung die gewonne Expertise auf ein neues Betätigungsfeld auszudehnen. Gleichzeitig ist aber sicherzustellen, dass das bisherige Betätigungsfeld Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und verwandte Intoleranz weiterhin eine zentrale Rolle in der Arbeit der geplanten Menschenrechtsagentur spielt. Es muß der Eindruck vermieden werden, dass die EU dem Kampf gegen Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und verwandte Intoleranz einen geringeren Stellenwert als bisher einräumt. Nur so ist der Auftrag der Vertreter der Mitgliedstaaten das EUMC zur EU Menschenrechtsagentur zu "erweitern" zu verstehen. Diese Position wird auch durch die "Mitteilung" der Kommission bestätigt.
• Als thematisches Betätigunsfeld der geplanten EU Grundrechtsagentur hat das EUMC den Ansatz, das bisherige Betätigungsfeld Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und verwandte Intoleranz um den Aufgabenbereich der EU Grundrechtscharta zu erweitern. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die EU Grundrechtscharta eine begrenzte Anwendbarkeit auf die Mitgliedstaaten hat. Sie ist nur anwendbar, wenn die Mitgliedstaaten EU Recht umsetzen oder anwenden, ansonsten ist sie nur an die EU Institutionen gerichtet.
  
  Diese Beschränkung des thematischen Betätigungsfeldes hat auch positive Seiten, weil eine EU Agentur sich strukturell nur mit EU Agenden befassen kann und stellt überdies sicher, dass der Aufgabenbereich der EU Grundrechtsagentur sich vom Aufgabenbereich anderer internationaler und nationaler Organisationen im Menschenrechtsbereich unterscheidet; eine Beschränkung auf EU Agenden wäre somit bei der Vermeidung einer Überschneidung mit der Zuständigkeit anderer Organisationen und der Herstellung zielführender Synergyeffekte hilfreich.
• Die geographische Zuständigkeit der geplanten EU Grundrechtsagentur sollte sich in erster Linie auf die EU Mitgliedstaaten beschränken. Dies wäre eine Weiterführung der bisherigen geographischen Zuständigkeit des EUMC. Eine darüber hinausgehende Zuständigkeit wird diskutiert.
• Die grundlegenden Aktivitäten der geplanten EU Grundrechtsagentur sollen auf den Aktivitäten des EUMC aufbauen. Kurz gesagt funktioniert das EUMC auf der Grundlage von 4 Säulen:
  - Datenerhebung und Datenanalyse,
  - Forschungsprojekte,
  - Publikationen und Informationspolitik,
  - Erstellen von Meinungen und Schlußfolgerungen für die EU und die Mitgliedstaaten.
  
  Diese Aktivitäten könnten erweitert werden um eine besondere Rolle der geplanten Agentur bei der Schaffung und Vertiefund des öffentlichen Bewußtseins betreffend der EU Menschenrechtsaktivitäten und durch die Funktion der Agentur als öffentliches Forum für wichtige EU Menschenrechtsanliegen (Konferenzen, Diskussionsveranstaltungen etc.).
• Schlussendlich soll die Einbindung der zivilen Gesellschaft in die Arbeit der geplanten Menschenrechtsagentur vertieft werden. Dies wird sich auf fast alle Bereiche erstrecken: Erfassung der Daten, aber auch öffentlichen Diskurs, um eine gelebte Menschenrechtskultur zu unterstützen. Die Agentur muß einen "added value" für die Bürger der Europäischen Union darstellen. Europa braucht ein positives, aktives Gesicht, das die grundlegenden, gemeinsamen Werte vermittelt. Auch die Methode der Datenerfassung und -analyse, welche durch das EUMC im Bereich Rassismus und Fremdenfeindlichkeit durch das Raxen Netzwerk entwickelt wurde, stellt eine weitgehende Partizipation der zivilen Gesellschaft sicher. Diese Methode der Datenerfassung und -analyse sollte organisch auf weitere Bereiche ausgedehnt werden.
• Zur Struktur der geplanten Agentur ist anzumerken, dass sie vor allem die Unabhängigkeit der Agentur sicherstellen soll. Für die Glaubwürdigkeit der geplanten Agentur ist dieser Umstand von zentraler Bedeutung. Aus diesem Grund soll die bisherige Praxis, in den Verwaltungsrat des EUMC keine Beamte oder Diplomaten der Mitgliedstaaten, sondern unabhängige Experten zu entsenden, beibehalten werden.

Das EUMC is zuversichtlich, dass eine unabhängige EU Grundrechtsagentur, welche finanziell und personell ausreichend ausgestattet ist und über die genannten Merkmale verfügt, einen positiven und glaubwürdigen Beitrag zur Verankerung der EU als Wertegemeinschaft auf der Grundlage der Menschenrechte leisten wird. Wir werden alles tun, um unsere erlangten "Kernkompetenzen", d.h. Zentrum der Netzwerke, Information und das Wissen, das soziale Realität widerspiegelt, weiter auszubauen.

Wir sind sicher, daß wir damit zu einer positiven Zukunftsperspektive für die Bürger Europas beitragen. Unsere große Aufgabe werden wir nicht allein bewältigen, sondern nur im engen Zusammenwirken mit Politikern, Experten, Forschern, NGOs, aber auch Intellektuellen und den Medien. Neben aller Unterschiedlichkeit brauchen wir gemeinsame Perspektiven und gemeinsame Werte, die wir aktiv an Politik und Gesellschaft vermitteln. Nur so können wir eine effiziente Kultur der Menschenrechte lebendig in das Bewußtsein der Bürger und in den europäischen Alltag zu bringen. Dieses Ziel zu erreichen wird die große Herausforderung der Europäischen Beobachtungsstelle sein. Und der österreichische Runde Tisch ist eine hervorragende Gelegenheit, um diesen Diskurs in Gang zu setzen.

Wolfgang Benedek:

Elemente einer Stellungnahme des ETC Graz zum Grünbuch der Kommission über eine Agentur für Grundrechte .: oben :.

Hintergrund
Nach einer mehrjährigen, insbesondere seit 1998 geführten Diskussion über die Einrichtung einer Europäischen Menschenrechtsagentur hat der Europäische Rat am 13. Dezember 2003 die Einrichtung einer Menschenrechtsagentur in Wien beschlossen. Diese soll durch eine Erweiterung des Mandates der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit eingerichtet werden. Die Europäische Kommission wurde beauftragt, Überlegungen hinsichtlich der Aufgabenstellung und Arbeitsweise der neuen Agentur, die bisher allgemein unter dem Titel "Menschenrechtsagentur" diskutiert wurde, anzustellen, welche in einer Mitteilung der Kommission über die "Agentur für Grundrechte" vom 25. Oktober 2004 präsentiert wurden und als Unterlage für eine öffentliche Konsultation dienen soll. Alle interessierten Akteure sind eingeladen, bis 17. Dezember 2004 ihre Beiträge einzubringen, damit die Kommission auf dieser Grundlage einen breit abgestützten Entwurf für eine entsprechende Agentur vorlegen kann. Die Mitteilung der Kommission vom Oktober 2004 stellt somit ein "Grünbuch" dar, welches die Grundlage für eine entsprechende Verordnung des Europäischen Rates zur Einrichtung der neuen Agentur bilden wird.

Der erste Vorschlag kam im Jahr 1998, als der für die Erstellung von Vorschlägen für eine EU-Menschenrechtsagenda für das Jahr 2000 eingesetzte Weisenrat unter anderem eine "European Human Rights Monitoring Agency" vorschlug. Hauptaufgabe der empfohlenen Menschenrechtsagentur war die Absicherung der anderen Empfehlungen hinsichtlich der Schaffung einer konsistenten Menschenrechtspolitik der Europäischen Union, welches das Hauptziel des Berichtes darstellte, der sehr bedeutenden Einfluss auf die Entwicklung der Menschenrechtspolitik der EU hatte. Das Europäische Trainings- und Forschungszentrum für Menschenrechte und Demokratie (ETC) in Graz beteiligt sich an diesem Diskussionsprozess mit einer eigenen Stellungnahme. Diese enthält einerseits eine allgemeine Kommentierung der Überlegungen der Kommission zur Agentur für Grundrechte und andererseits vertiefte Überlegungen betreffend die spezifischen Anliegen des ETC.

Hinsichtlich des allgemeinen Teiles soll der Struktur der Mitteilung der Kommission gefolgt werden: diese enthält nach einer Einleitung eine Beschreibung des allgemeinen Handlungsfeldes der Agentur und geht dann kurz auf die Rechte und Themen ein, mit denen sich die Agentur befassen soll, ihren räumlichen Geltungsbereich, und die der Agentur zu übertragenden Aufgaben bevor sie sich mit Fragen der Verbindung mit der Zivilgesellschaft und der Synergie mit anderen Organen sowie abschließend der Struktur der Agentur befasst. Insofern kann eine Gliederung der Mitteilung in drei Hauptbereiche, nämlich die Handlungsfelder und Themen einschließlich des räumlichen Geltungsbereichs der Agentur, die Art der Aufgaben und Methode der Erfüllung dieser Aufgaben und die Einbettung der Agentur in die bestehende Struktur der EU zur Verfolgung der Menschenrechte einschließlich der Außenbeziehungen und die Struktur der Agentur handelt.

Eine grundsätzliche Frage stellt sich bereits mit der Benennung der Agentur als "Agentur für Grundrechte", englisch "The fundamental rights agency" oder als "Agentur für Menschenrechte". Hier findet bereits eine Vorentscheidung statt, ob die Agentur einen engeren, rein grundrechtsbezogenen Ansatz oder einen weiteren "Menschenrechtsansatz" verfolgen soll. Daran ändert auch nichts, wenn in Anm. 2 zur Mitteilung festgehalten wird, dass im vorliegenden Text "die Ausdrücke "Grundrechte" und "Menschenrechte" gleich bedeutend benutzt werden". So ist in der Entschließung des Europäischen Parlamentes zum Beschluss des Europäischen Rates vom 13. Dezember 2003 sowie in diesem selbst von der Erweiterung des Mandates der EUMC zu einer "Menschenrechtsagentur" die Rede. Das Europäische Parlament spricht regelmäßig von einer "Menschenrechtsagentur", so etwa im Bericht Swiebel über eine Ratsverordnung für das EUMC , und erstellt einen Jahresbericht über "die Situation der Menschenrechte in der EU", der seit dem Jahr 2000 auf die Grundrechtecharta der EU bezogen ist. Das Netzwerk unabhängiger Experten erarbeitet seit dem Jahr 2002 einen an der Europäischen Charta der Grundrechte orientierten "Bericht über die Lage der Grundrechte in der Europäischen Union". Zugleich spricht es von der Wünschbarkeit einer "Menschenrechtsagentur" der EU. Sowohl der Vorschlag der "Weisen" von 1998 als auch die weitere Diskussion gingen immer vom Terminus "Menschenrechtsagentur" aus.

Ein Grund für die vorgeschlagene Terminologie liegt dem Vernehmen nach in der Tatsache, dass der Begriff "droits de l'homme" im Französischen vermieden werden sollte, weil er nicht geschlechtsneutral ist. Allerdings hat sich inzwischen längst der Begriff "droits humains" für Menschenrechte eingebürgert, der hier Verwendung finden könnte. Ein Kompromissvorschlag wäre es, wie in anderen Zusammenhängen üblich, von "Grund- und Menschenrechten" zu sprechen, da die Europäische Union sich ja zu den in der EMRK verankerten Menschenrechten bekennt und der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten beitreten wird.

Handlungsfelder und Themen der Agentur
In der Einleitung bekennt sich die Kommission "vorbehaltlos" zum Beschluss der Einrichtung der Agentur, was insofern eine Weiterentwicklung ihres Standpunktes darstellt, da sich noch 2001 in einer Mitteilung eine Europäische Agentur für Menschenrechte (!) mit Berichterstattungs- und Beratungsfunktion oder als "Durchführungsagentur" schlichtweg abgelehnt hat und ihre Absicht bekundet hatte, einen solchen Vorschlag nicht weiter zu verfolgen. Nunmehr sieht sie die Agentur als eine Schnittstelle "die den Kontakt zwischen den verschiedenen Akteuren im Bereich der Grundrechte erleichtert, Synergien ermöglicht und den Dialog aller Beteiligten fördert", wovon alle Grundrechteinhaber im Gebiet der EU Vorteile ziehen würden. Tatsächlich bedarf es einer Stelle, wo die unterschiedlichen Informationen aufgrund deren die EU-Organe menschenrechtliche Aktivitäten setzen, im Sinne eines "professionellen Informationsmanagements" zusammenlaufen und damit die Kohärenz der grund- und menschenrechtlichen Aktivitäten der EU-Organe gestärkt wird. Darin wird ein wesentlicher Teil der Servicefunktion der Grund- und Menschenrechtsagentur für die EU-Organe liegen.

Von besonderem Interesse ist die Vorstellung der Kommission, das nationale Einrichtungen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte als Vorbild für die Errichtung der Agentur dienen könnten. Derartige Einrichtungen wie etwa Kommissionen zum Schutz der Menschenrechte, oder nationale Menschenrechtsinstitute arbeiten bereits sehr erfolgreich in einigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. In Österreich besteht allerdings keine derartige Institution, wenn man von der Volksanwaltschaft absieht, die nur begrenzte Funktionen einer solchen nationalen Menschenrechtsinstitution, wie sie von den Vereinten Nationen und dem Europarat gefordert werden, erfüllt, die überdies für die neue Agentur nicht als Vorbild dienen können, da diese Funktionen bereits durch den Europäischen Bürgerbeauftragten abgedeckt werden. Die durch die Vereinten Nationen in den sogenannten "Pariser Prinzipien" empfohlenen Aufgaben für nationale Menschenrechtsinstitutionen von Relevanz für die Agentur sind insbesondere:

- die Erstattung von Ansichten, Empfehlungen, Vorschlägen und Berichten auf Ersuchen von Institutionen oder auf eigenen Initiative
- die Harmonisierung der europäischen Rechtsvorschriften und Praktiken mit internationalen Menschenrechtsabkommen und die Förderung und Sicherstellung einer wirksamen Anwendung. Dies könnte etwa die Prüfung von geplanten Rechtsakten der EU auf ihre Vereinbarkeit mit den Grund- und Menschenrechten umfassen
- Beiträge zu Berichten an internationale Institutionen
- Zusammenarbeit mit anderen Institutionen und mit der Zivilgesellschaft
- Aktivitäten der Menschenrechtsbildung und Forschung in Zusammenarbeit mit akademischen Kreisen und der Zivilgesellschaft
- Information und Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die Grund- und Menschenrechte, insbes. die Menschenrechtspolitik der EU

Hinsichtlich der Handlungsfelder der Agentur wird zu Recht auf Art. 6 und Art. 7 des EU-Vertrages eingegangen, welche sich auf die Menschenrechte und Grundfreiheiten gemäß der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) beziehen, die zusammen mit Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit die Grundlagen der Europäischen Identität bilden. Für Art. 7, der nach der Erfahrung der Sanktionen gegen Österreich erweitert wurde, um ein Verfahren gegen Mitglieder zu ermöglichen, die sich schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen zuschulden kommen lassen, wird in diesem Zusammenhang angeführt, da die Agentur wesentliche Grundlagen dafür liefern könnte. So haben die drei Weisen in ihrem Bericht, der letztlich zur Aufhebung der Sanktionen gegen Österreich geführt hat, ausdrücklich die Einführung eines präventiven Monitoring zu Art. 7 und die Einrichtung einer vollständigen Menschenrechtsbehörde der EU in Erweiterung des Mandates der Beobachtungsstelle vorgeschlagen. Damit bestünde die Möglichkeit einer Objektivierung der Vorwürfe als Grundlage für das Handeln der Gemeinschaftsorgane. Art. 7 selbst sieht die Möglichkeit vor, dass unabhängige Persönlichkeiten ersucht werden, innerhalb einer angemessenen Frist einen Bericht über die Lage in einem Mitgliedsstaat vorzulegen, der schwerwiegender Verletzungen von Art. 6 Abs. 1 beschuldigt wird. Eine Mitteilung der Kommission zu Art. 7 von Oktober 2003 enthält dazu nähere Erörterungen. Da zu diesem Zeitpunkt die Einrichtung einer Menschenrechtsagentur aus Sicht der Kommission nicht beabsichtigt war, geht die Mitteilung darauf auch in keiner Weise ein.

Neben einer Objektivierungsfunktion in Ausnahmefällen stellt sich die Frage, ob die Agentur regelmäßige Länderberichte erstellen oder die Frage der Grundrechte in den Mitgliedsstaaten nur themenbezogen analysiert werden sollte. Die Mitteilung spricht davon, dass die Agentur "keine Länderberichte" erstellen solle , obwohl sie an späterer Stelle hinsichtlich der Rechte und Themen wiederum von einer Beobachtung aller in die Grundrechtecharta aufgenommenen Grundrechte spricht. Dies erinnert an das Monitoring-Verfahren des Europarates, welches nach 1989 aus Anlass der Erweiterung des Europarates von 24 auf mehr als 40 Mitgliedsländer eingeführt wurde und eine Prüfung wechselnder thematischer Grundrechte zum Gegenstand hat. Dieses Verfahren, das unter Ausschluss der Öffentlichkeit durchgeführt wird, konnte jedoch nicht überzeugen und dürfte auch nur von geringer Effizienz sein.

Angesichts der bereits bestehenden Berichte durch das Europäische Parlament und das Netzwerk unabhängiger Experten stellt sich die Frage des "Mehrwertes", des zusätzlichen Nutzens durch die Beobachtungstätigkeit der Agentur, welcher ein wichtiger Maßstab für die Übertragung von Aufgaben bildet. In diesem Zusammenhang bestehen auch rechtliche Fragen hinsichtlich der Zuständigkeit bzw. des Geltungsbereichs des Gemeinschaftsrechts und des EU-Rechts und ob das Mandat der Agentur darauf beschränkt werden soll. Damit einher geht die Frage der Rolle der Agentur im Gemeinschaftssystem zum Schutz und zur Förderung der bestehenden Grund- und Menschenrechte.

Wie die Kommission selbst hervorhebt, hätte eine Beschränkung des Auftrags der Agentur auf die Bereiche, in denen die Gemeinschaft Kompetenzen aufweist, den Nachtteil, dass die Agentur in einem Verfahren nach Art. 7 relevante Informationen nicht zusammentragen oder analysieren könnte, wenn diese über den Bereich der Grundrechte bzw. das EU-Recht hinaus gehen. Dies erscheint nicht akzeptabel und zweckwidrig und könnte die Bedeutung der Agentur von vornherein wesentlich beschränken. Dementsprechend müsste der Auftrag der Agentur auf Grund- und Menschenrechte gerichtet sein und darf nicht von der lähmenden Fragestellung bestimmt werden, ob die Gemeinschaft im konkreten Bereich einer Verletzung von Menschenrechten Befugnisse besitzt oder nicht. Folglich müsste der Auftrag der Agentur alle in Art. 6 Abs. 1 verankerten Grundsätze der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, auch in ihrer Verbindung mit Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit umfassen und nicht nur die Grundrechte im engeren Sinne.

Die von der Kommission in diesem Zusammenhang im Hinblick auf das Bestehen verschiedener Organe erwähnte Gefahr von Doppelgleisigkeiten und Widersprüchen kann durch entsprechende Methoden wie den ebenfalls von der Kommission erwähnten Dialog und Kooperation, welche ohnedies unverzichtbar sind, entgegnet werden. Naturgemäß ist die Charta der Grundrechte von 2000, die als Teil II der Europäischen Verfassung in Zukunft verbindlichen Charakter erhalten wird, von zentraler Bedeutung. Hier ist der Kommission beizupflichten, dass es sinnvoll erscheint, die Situation aller durch diese Charta gewährleisteten Grundrechte zu beobachten und nicht so wie in der Praxis des Europarates einzelne herauszugreifen, wodurch schwierige Fragen der Prioritätensetzung und der Betroffenheit einzelner EU-Mitgliedsstaaten aufgeworfen werden könnten. Es ist der Kommission auch zuzustimmen, dass die Achtung der Grundrechte nicht nur in den "Beziehungen zwischen Einzelpersonen und EU-Organen oder Mitgliedsstaaten, sondern auch in allen sozialen Beziehungen zwischen einzelnen, wie dies derzeit im Bezug auf Rassismus und Fremdenfeindlichkeit der Fall ist" behandelt werden sollen. Dies würde die Agentur nicht hindern, spezifische Themenbereiche besonders zu untersuchen, wie die in der Mitteilung erwähnten Bereiche von Einwanderung, Asyl, Diskriminierung etc. und damit dem Beispiel der Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu folgen. In ähnlicher Weise werden von den unabhängigen Experten auch Berichte zu einzelnen Themenstellungen, wie zum Beispiel Terrorismus und Menschenrechte erstellt.

Räumlicher Geltungsbereich und Formen der Aufgabenerfüllung
Eine zentrale und durchaus kontroverse Frage ist der räumliche Geltungsbereich, ob die Agentur in ihrer Tätigkeit auf die Union beschränkt werden soll oder sich diese auch auf dritte Länder erstrecken kann. Die Argumentation der Kommission enthält eine Präferenz für die Beschränkung der Agentur auf die Union mit dem Argument dass dadurch den Grundrechten in der Union ein zentraler Platz eingeräumt würde, den EU-Organen ihre Verantwortung deutlicher gemacht werden könnte und schließlich die Fähigkeit und Sachkenntnis der Agentur leichter festzulegen wären. Eine Ausdehnung auf Drittländer könnte zu einer Verwässerung des Mandates führen und überdies habe der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 25. Juni 2001 auf Grundlage einer Mitteilung der Kommission über "Die Förderung der Menschenrechte und der Demokratisierung in Drittländern" eine europäische Menschenrechtsagentur abgelehnt.

Allerdings wurde von verschiedener Seite immer wieder die Bedeutung einer eigenständigen Datensammlung und Schaffung objektiver Grundlagen für die Menschenrechtspolitik der EU in ihren Außenbeziehungen gefordert. Dies könnte somit ein wesentlicher Aufgabenbereich der Agentur sein. Gerade die wachsende Bedeutung der Menschenrechte in den Außenbeziehungen der Europäischen Union erfordert eine Stärkung der Informationssammlung, -verarbeitung und der Analysekapazität, wofür die Agentur eine wesentliche Rolle spielen könnte. Auch im Asyl- und Einwanderungsbereich stellt sich immer wieder die Frage nach der Bewertung der Menschenrechtssituation in den Herkunftsländern. Angesichts der beschlossenen Einführung einer gemeinsamen Asylpolitik bedarf es einer EU-weiten gemeinsamen Datenbasis betreffend die Herkunftsländerinformationen. Auch die Vorgangsweise der Europäischen Union gegen bestimmte Länder, denen gravierende Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden, könnte auf diese Weise auf eine objektivierbarere Basis gestellt werden. Das Bestehen verschiedenster Länderberichte von Nichtregierungsorganisationen, wie Amnesty International, Human Rights Watch oder des Berichts des State Department der Vereinigten Staaten kann dem nicht entgegen gehalten werden, sondern wirft eher die Frage der Bewertung dieser vielfältigen Informationen auf, wozu eine Agentur einen wichtigen Beitrag leisten kann.

Dem kann entgegen gehalten werden, dass es sich hier um einen politisch sehr sensiblen Bereich handelt, in dem die für die Außenbeziehungen, aber auch die Kooperation im Bereich der Innenminister zuständigen Organe selbstständig handeln wollen, ohne sich an objektiven Maßstäben aufgrund von Berichten der Agentur messen lassen zu müssen. Auch das Argument der Kommission einer Konzentration auf die Verwirklichung der Grundrechte in der Europäischen Union hat etwas für sich, da ein breites Mandat leicht zu einer Überforderung führen könnte. Dem ist wieder entgegen zu halten, dass sich Grund- und Menschenrechte in den Innen- und Außenbeziehungen nicht völlig trennen lassen, wie auch die Berichte des Europäischen Parlamentes zeigen, die einerseits die Außenbeziehungen und andererseits das Innenverhältnis erfassen.

Hinsichtlich der Formen der Aufgabenerfüllung erscheint der in der Mitteilung enthaltene Ansatz der Kommission grundsätzlich richtig, wenn einerseits von der Informationssammlung und andererseits von der Analyse bzw. der Erarbeitung von Stellungnahmen ausgegangen wird. Hier kann auf die Erfahrung der Europäischen Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zurückgegriffen werden. Es ist jedoch im Hinblick auf die Größe der Aufgabe darüber hinaus zu gehen.

Unklar erscheint das Verhältnis zwischen der Aufgabe der Datensammlung durch die Agentur und durch das Netz unabhängiger Sachverständiger, die einerseits im Grünbuch als wichtige Informationsquelle für die Agentur angesprochen werden, andererseits jedoch selbst von der Tätigkeit der Agentur für ihre Arbeit profitieren wollen. An anderer Stelle wird gar die Frage gestellt, ob es zu einer Verschmelzung kommen sollte, um Duplizierungen zu vermeiden. Dem ist entgegen zu halten, dass das Netz unabhängiger Sachverständiger, welches auf Initiative des Europäischen Parlamentes geschaffen wurde, eine andere Aufgabe als die Agentur zu erfüllen hat und dies auch in eigener Verantwortung tut. Die Rolle des Netzes unabhängiger Sachverständiger könnte eher in der unabhängigen Bewertung der Daten liegen, als in der umfassenden Informationssammlung, welche durch die Agentur sicherlich besser bewerkstelligt werden kann. Aus diesem Grund sollte eine institutionelle Verbindung zwischen dem Netz unabhängiger Sachverständiger und der Agentur erfolgen. Dies könnte auch eine Stärkung der Unabhängigkeit der Agentur zur Folge haben.

Von besonderer Bedeutung ist auch die Fragestellung, ob die Agentur eigene Datensammlungsverfahren einführen soll, die sich an den Erfahrungen der Beobachtungsstelle mit dem Netz RAXEN orientieren bzw. mit dem Aufbau eigener Netze einhergehen würden, oder passiv nur von Mitgliedstaaten und EU-Organen bereitgestellten Informationen sammeln soll. Wie die langjährige Erfahrung zeigt, ist letztere Vorgangsweise völlig unproduktiv, da derartige Berichte nie regelmäßig verfügbar sind und naturgemäß sehr unterschiedliche Qualität aufweisen. Die von einer derartigen Berichterstattung abhängigen Organe, wie z. B. der Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen haben daher auch immer die größten Probleme mit der rechtzeitigen Beschaffung der Informationen in einer ausreichenden Qualität. Aus diesem Grund wurde auch im Rahmen des Europarates der Europäischen Kommission für Rassismus und Intoleranz (ECRI) die Möglichkeit gegeben eigenständig Informationen zu sammeln und auf dieser Grundlage Berichte zu liefern. In gleicher Weise funktioniert auch die Europäische Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC). Es erscheint somit undenkbar, hinter einen solchen Standard der Informationssammlung zurückzugehen. Dies würde die Glaubwürdigkeit und Effizienz der Agentur von vorneherein in Frage stellen.

Eine wesentliche Frage ist die der Öffentlichkeit der Ergebnisse der Tätigkeit der Agentur. In der Mitteilung der Kommission ist von Stellungnahmen an die EU-Organe und die Mitgliedsstaaten die Rede, in welcher die Informationen analysiert werden. Im Rahmen des Europarates sind dies vertrauliche Berichte, die der Öffentlichkeit nicht zugänglich sind. Dies erscheint im Rahmen einer Agentur für Grund- und Menschenrechte der Europäischen Union nicht akzeptabel. Zwar kann es in Einzelfällen Berichte geben, die auf Wunsch von EU-Organen vorübergehend vertraulich sind, doch muss das Prinzip der Öffentlichkeit und Transparenz grundsätzlich gewährleistet sein.

In diesem Zusammenhang ist die von der Kommission im Grünbuch erörterte Strategie für Kommunikation und Dialog von größter Bedeutung. Die Grund- und Menschenrechtsagentur muss von vornherein in einen engen Dialog mit der Zivilgesellschaft treten und ihre Ergebnisse den europäischen BürgerInnen kommunizieren. Wenn Grund- und Menschenrechtsschutz, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu den wesentlichen Elementen der europäischen Identität gehören, dann muss auch der europäische Bürger oder die europäische Bürgerin von der neu zu schaffenden Agentur einen Nutzen verspüren. Dies kann im Konkreten dadurch erfolgen, dass die Ergebnisse der Arbeit der Agentur so öffentlich wie möglich gehalten werden und dass darüber hinaus die Agentur auch eine Servicefunktion für die europäischen BürgerInnen erfüllt, welche einen Mehrwert vor allem für diesen Adressatenkreis erbringt, wie dies auch von Nationalen Menschenrechtsinstitutionen erwartet wird.

Aus diesem Grund sind die von der Kommission angesprochenen Sensibilisierungs- und Abklärungsmaßnahmen sowie die Entwicklung einer Kommunikationsstrategie von erstrangiger Bedeutung. In dieser Hinsicht können auch nationale Menschenrechtsinstitutionen mit ihren Aufgaben im Bereich der Menschenrechtsbildung als Vorbild dienen. Dies bedeutet, dass die Grund- und Menschenrechtsagentur ihre Informationen und Berichte, sowie Studien und Bildungsmaterial breit zu veröffentlichen hätte, wofür die in der Mitteilung angesprochenen Medien wie Zeitschriften, Informationsblätter, Studien und eine Webseite durchaus geeignet erscheinen. Da die Agentur auf diese Weise auch eine tragende Rolle für die Bildung eines europäischen Bewusstseins zu erfüllen hätte, sind ihr für diese Aktivitäten die entsprechenden Mittel zur Verfügung zu stellen. Ebenso muss die Agentur die Tradition der Europäischen Union einer engen Kooperation mit der Zivilgesellschaft fortsetzen und geeignete Strategien entwickeln um diese Zusammenarbeit weiter zu entwickeln. Auch im Kreise der verschiedenen Gremien der Agentur sollten Vertreter der Zivilgesellschaft aufgenommen werden, wenn nicht überhaupt ein aus Vertretern der Zivilgesellschaft zusammengesetzter Beirat geschaffen werden sollte.

Um die Verbindung zur Zivilgesellschaft zu festigen, sollte wie im Grünbuch vorgeschlagen ein Netzwerk aufgebaut werden, in dem alle interessierten und fähigen Nichtregierungsorganisationen und andere Elemente der Zivilgesellschaft inkludiert werden können und welche auf regionaler und nationaler Basis zu den von der Agentur behandelten Themen in regelmäßigen Abständen versammelt werden.

Naturgemäß sollen auch Synergien mit anderen Organen, etwa im Rahmen des Europarates, aber auch der OSZE gesucht werden. Letztere scheint in der Mitteilung der Kommission überhaupt nicht auf. Auch wenn in der OSZE auch die USA und Kanada eingeschlossen sind, befindet sich doch der überwiegende Teil der Mitglieder auf europäischem Raum und sollten daher auch hier Synergien angestrebt werden. Auch die Beziehung der Agentur zu einschlägigen nationalen Einrichtungen und deren Aktivitäten wird zurecht hervorgehoben. Allerdings ist aus österreichischer Sicht dazu wiederum anzumerken, dass es an einer geeigneten nationalen Einrichtung in Österreich noch immer fehlt. Zur Frage der Synergien mit dem Netz unabhängiger Sachverständiger wurde bereits die Meinung vertreten, dass die Beibehaltung beider Strukturen bei entsprechender Abstimmung durchaus von Nutzen sein kann.

Strukturfragen der Agentur
Die Mitteilung der Kommission betont zurecht die Bedeutung der Unabhängigkeit der Agentur um ihre Aufgaben objektiv erfüllen zu können, und dass dafür klare Regeln über die politische, finanzielle, administrative und rechtliche Verantwortung erforderlich sind. Eine solche Unabhängigkeit wird in den Pariser Prinzipien der Vereinten Nationen auch für die nationalen Menschenrechtsinstitutionen gefordert. Die zentrale Frage wird hier einerseits die finanzielle Dotierung und andererseits die politische Verantwortung darstellen. Ohne ausreichende finanzielle Mittel kann die Agentur ihre Aufgaben nicht erfüllen. Dies ist ein Hauptfaktor der Effizienz zusammen mit der genannten Transparenz und Repräsentativität. Hinsichtlich der politischen Verantwortung ist aufgrund der Unabhängigkeit zu gewährleisten, dass auch die Organe der Agentur aus unabhängigen Persönlichkeiten bestehen und sich daher die Mitgliedstaaten von politischen Besetzungen zurückhalten. In diesem Zusammenhang wäre es wünschenswert ein Verfahren zu entwickeln, dass eine möglichst objektive Auswahl kompetenter Kandidaten ermöglicht, wobei die Qualität im Vordergrund zu stehen hat.

Deshalb erscheint es auch nicht zweckmäßig, wenn die Kommission die Benennung von Vertretern der Kommission des Europäischen Parlaments, der Mitgliedstaaten und des Europarates in die Leitungsgremien der Agentur empfiehlt, da dies die Unabhängigkeit der Agentur in Frage stellen könnte. In dieser Hinsicht erschiene die Schaffung eines politischen Beirates bzw. regelmäßiger Konsultationstreffen mit den anderen Organen als zielführender. Anstelle des vorgeschlagenen wissenschaftlichen Beirates könnte ein gemischter Beirat von Vertretern der Zivilgesellschaft einschließlich der Wissenschaft mehr Nutzen erbringen. Hinsichtlich der Mitarbeiter und Leitung der Agentur ist darauf zu achten, dass sie die nötige Breite an Qualifikation und Erfahrung aufweisen, die für die Tätigkeit der Agentur erforderlich ist.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Mitteilung der Kommission eine Reihe konstruktiver Ansätze enthält, die auf das Ziel einer unabhängigen und effizienten Agentur für Grund- und Menschenrechte ausgerichtet sind. Allerdings sind noch wesentliche Weichenstellungen zu treffen, die für die zukünftige Bedeutung und den Mehrwert der Agentur entscheiden sein werden. Dies betrifft insbes. das Mandat der Grund- und Menschenrechtsagentur im Außenverhältnis, welches offen gehalten werden sollte um der Grund- und Menschenrechtsagentur die Übernahme von Aufträgen der EU-Organe zu ermöglichen. Insgesamt steht somit für das Mandat der neuen Agentur die Servicefunktion im Vordergrund, und zwar sowohl für die EU-Organe als auch die EU-BürgerInnen. Die Grund- und Menschenrechtsagentur könnte somit nicht nur einen wesentlichen Beitrag für eine kohärentere Menschenrechtspolitik der EU, sondern vor allem auch für eine Stärkung der europäischen Identität leisten.

Harald Dossi:

Projekt Menschenrechtsagentur der EU .: oben :.

Hintergründe:

• Diskussionen seit den 90er Jahren: Von Ö bereits während seiner EU-Präsidentschaft 1998 vorgeschlagen (uneinheitliche Entscheidungsgrundlagen, Inkohärenz der Grundrechtspolitik der EU, unterschiedliche Informationslagen, fehlende personelle Ressourcen / Fachwissen in EK und Ratssekretariat, Vielzahl von Akteuren auf nationaler und EU-Ebene)
• "Sanktionen gegen die ö BReg": Bericht der Weisen; Neugestaltung des Art. 7 EUV durch Vertrag von Nizza
• Insgesamt größere Bedeutung der Grundrechte in der EU: Ausbau des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Judikatur des EuGH, Grundrechtecharta, Teil II des EU-Verfassungsvertrages, Beitritt der EU zur EMRK, Außen- und Entwicklungspolitik
• "Sitzpaket" des ER Brüssel Dez. 2003

Warum "Anknüpfung an EUMC? / Verhältnis zur aktuellen Aufgabenstellung des EUMC:

• Auf Bestehendem aufbauen, Aspekte des Budgets / des Personals
• Schwerpunkte Rassismus / Fremdenfeindlichkeit des EUMC sollen unberührt bleiben
• Aspekt der stattgefundenen externen Evaluierung des EUMC / Erweiterung

Zusammenarbeit mit bestehenden Institutionen / Organisationen: ER, VN, nationale MR-Stellen (Ambivalenz der bestehenden Situation: Vielzahl / neue Agentur)

Primäre Adressaten der Arbeiten der MR-Agentur: Organe und MS der EU; Stichwort "Servicefunktion"; keine "Entscheidungen" / die Politik machen die Organe und die MS der EU; Agentur erarbeitet Entscheidungsgrundlagen

Formale weitere Vorgangsweise:

• Mitteilung der EK
• Öffentliches Hearing am 30.11.2004
• Treffen der EK mit MS (Anfang 2005)
• Vorschlag der EK für eine Grundlagen-VO (Anfang 2005?)
• Behandlung des Vorschlages in den Gremien des Rates (2005)
• Verabschiedung der VO (2006?)

Rechtsgrundlage?!

• Wohl jedenfalls Art. 308 EGV
• Art. 284 EGV (siehe auch EUMC)
• Heranziehung von Art. 6, 7, 11 sowie von Titel V und VI EUV!?
• Aspekt der Zusammenarbeit mit allen Organen der EU: das "interinstitutionelle Amt" (Institut der interinstitutionellen Vereinbarung; siehe Erkl. 3 zum Vertrag von Nizza)

Umfang der Aufgaben:

• EK: keine Länderberichte, sondern themenbezogen
• Geltungsbereich des EU- / Gemeinschaftsrechts oder Art. 7 EUV!? Wirklich ein Widerspruch? (Was ist der Geltungsbereich des Art. 7 EUV?!). Das - besonders sensible - Verfahren des Art. 7 EUV braucht möglichst objektive faktische Grundlagen
• Art. 7 EUV bezieht sich nicht nur auf Grundrechte; Verweis auf alle in Art. 6 Abs. 1 EUV genannten Grundsätze: MR-Agentur auf konkreten Auftrag des Rates, des EP oder eines MS auf Aspekt der Grundrechte beschränkt?! Kein Initiativrecht der Agentur / nur Servicefunktion!
• Jedenfalls EU- / Gemeinschaftsrecht insgesamt (allgemeines Mandat, allenfalls Hervorhebung von besonders eingriffsintensiven Politiken)

Arbeitsstruktur:

• Informationssammlung: Aspekt der "Vernetzung"; ER, ..., nationale Stellen, Netz unabhängiger Sachverständiger, System der "Focal Points", RAXEN
• Aktive Sammlung / keine regelmäßigen nationalen Berichtspflichten (Gefahr von Überschneidungen)
• Aufbau eines "Netzwerkes"?!
• Analyse des Datenmaterials: Berichte und Gutachten (an die Organe und MS der EU!); Verwendung / Verwertung durch Organe und MS; keine "aktive Politik" durch Agentur!
• Kommunikation und Dialog (NGOs, nationale Stellen, ...); Best Practices

Besonderer Aspekt: Drittstaaten:

• Art. 11 EUV
• Glaubwürdigkeit und Konsistenz der EU-Außenpolitik
• Es geht um gemeinsame Entscheidungsgrundlagen für Organe und MS der EU; keine direkten Aktionen gegenüber Drittstaaten
• Gefahr der thematischen Überforderung; Möglichkeit von Schwerpunktsetzungen sowie Analysen auf Anfrage
• EK und die meisten MS skeptisch

Hannes Tretter:

Position zur Errichtung einer Menschenrechtsagentur der EU .: oben :.

Kurz zusammengefasst die "Communication" der EC:

• rechtliche Grundlage eine Verordnung (Sekundärrrecht) wie EUMC
• inhaltlich zuständig für Rechte der Charta oder für ausgewählte Themen, in denen die EU über Kompetenzen verfügt: Einwanderung, Asyl, Nichtdiskriminierung, Ethik, Strafverfahren, Bekämpfung von Gewalt etc.) und Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (EUMC) - eventuell Zuständigkeit für Charta-Rechte (Bedenken von Überschneidungen und zu breiter Zuständigkeit), eine Option, die zentral erscheint
• geographische Zuständigkeit: ausschließlich EU-Staaten, keine Drittstaaten
• der FRA sollen folgende Aufgaben übertragen werden:
  - Datensammlung und -analysen
  - Abgabe von "opinions and views"
  - die Entwicklung einer Kommunikations- und Dialog-Strategie, wobei ein Netzwerk mit NGOs, Sozialpartnern, Universitäten und anderen MR-Institutionen aufgebaut werden soll, um die Beziehungen zur Zivilgesellschaft zu stärken
  - Synergien mit anderen Institutionen sollen genutzt werden, auch um Überlappungen zu vermeiden (EuR, insb ECRI und CHR; nationale MR-Institutionen; Netzwerk der unabhängigen Grundrechtsexperten); interessanterweise nicht OSZE!
• Organisation und Struktur der FRA:
  - Unabhängigkeit (anders EUMC: Autonomie!)
  - "light weight" - leichtgewichtig in Bezug auf Personal und Budget
  - Verwaltungsrat, in dem EC, EP, MS und CoE vertreten sein sollen

Hauptfragen, die es zu klären und zu beachten gilt:

• inhaltliche Zuständigkeit, Rechtsgrundlagen/Maßstäbe dafür (Charta etc.)
• geographische Zuständigkeit
• Aufgaben, Kompetenzen - wie, in welcher Form zu agieren ist

Vorschläge zur Errichtung einer Human Rights Agency

• Chance nutzen eine Agentur zu schaffen, die mit umfassenden Kompetenzen ausgestattet, Beiträge leistet, die Politiken der EU an den MR zu orientieren ("human rights mainstreaming"), wie dies ja im Kern durch die Grundsätze des Art 6 EUV, auf denen die Union beruht (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte), vorgesehen ist
• Frage zu stellen, für wen soll HRA da sein, wer ist/sind ihre Zielgruppe/n ? - ein Mix aus internem Beratungsorgan (think tank) für Entscheidungsträger der EU (dabei vertrauliches Mandat), Interventionsorgan und Medium für die Öffentlichkeitsarbeit der Union auf dem Gebiet der MR - Aufgabenzuweisung muss beide Funktionen berücksichtigen
• die HRA sollte inhaltlich für alle Rechte der EU-Grundrechtecharta (bindet EU-Organe mit Wirkung auch für die MS) zuständig sein, "angereichert" durch alle europäischen und internationalen Menschenrechtsübereinkommen; um die HRA aber nicht zu überlasten oder die Qualität der Arbeit zu gefährden, müssen je nach Brisanz und Aktualität Schwerpunktsetzungen erfolgen, die sich an den zentralen menschenrechtlichen Herausforderungen kurz-, mittel- und langfristiger Perspektive orientieren sollen
• möglichst keine überlappende Kompetenzen mit anderen EU-Organen oder Organen des Europarates, insbesondere keine Entgegennahme und Behandlung von Individualbeschwerden, Kooperation mit Organen der EU, des EuR und der OSZE
• in geographischer Hinsicht mit Auswirkungen aber auch in inhaltlicher Hinsicht sollte sich die HRA nicht auf die MS beschränken, sondern desgleichen für CC, neighbouring regions und Drittstaaten zuständig sein, denn die GASP der EU hat sich iSd Art 11 EUV auch an den Menschenrechten zu orientieren - so betrachtet kann die HRA wertvolle Beiträge für die Entwicklung einer den MR verpflichteten GASP liefern. Damit wird aus einer FRA eine HRA.
• Unabhängigkeit, aber keine Monitoring-Aufgaben im klassischen Sinn, sie ist kein Gremium von unabhängigen ExpertInnen (ähnlich einer Kommission, einem Gericht oder einem anderen Kollegialorgan), auf das schwerer Einfluss zu nehmen ist, sondern wird ähnlich wie EUMC eine Art autonome Stabsstelle der EC werden, sie beruht rechtlich betrachtet auch nicht auf dem EU-Vertrag - was ihr gegenüber der EC und den MS eine ungleich stärkere Position geben würde - sondern lediglich auf einer Verordnung (Verwaltungsrat mit VertreterInnen von MS besetzt ! - gefährdet die Unabhängigkeit)
• Monitoring-Aufgaben sollten weiterhin dem Netzwerk unabhängiger GrundrechtsexpertInnen überlassen bleiben, wobei es zu einem Informationsaustausch zwischen dem Netzwerk und der HRA kommen sollte - nicht aber als Unterstützungseinrichtung für die HRA
• Servicefunktion: dafür soll HRA aber umfangreiche Aufgaben zur Unterstützung und Beratung von Entscheidungsträgern der EU (insb. Kommission, Parlament) erhalten durch:
  - passive und aktive Datensammlung und -analysen, Dokumentation, Quellenvernetzung
  - Abgabe von "opinions and views and recommendations"
  - die Entwicklung einer Kommunikations- und Dialog-Strategie, insb durch Aufbau eines Netzwerks an NGOs und wisenschaftlichen Institutionen
  - Analyse und Entwicklung von "good practises", insb auch durch Rechtsvergleichung
  - Erstellung von Jahres- und thematischen Spezialberichten
  - Durchführung von Spezialtagungen, Workshops und Round Tables mit key playern aus den Bereichen Politik, Wissenschaft, Wirtschaft etc., um den Dialog zwischen der Praxis und angewandter Forschung zu intensivieren
• wird die geographische Zuständigkeit nicht nur auf die MS beschränkt, so kann und sollte die HRA ebenso zur Beurteilung der Beitrittsreife von CC gemäß den politischen Kriterien von Kopenhagen durch Analysen und Empfehlungen beitragen, die auch in den Fortschrittsberichten der Kommission Niederschlag finden könnten
• Absage ist allen Auffassungen zu erteilen, die die HRA auf die Bereiche beschränken will, die in die Rechtssetzungskompetenz der EU fallen.
• Dagegen sollte die Chance genützt werden, der HRA die zentrale Aufgabe zuzuweisen, für die Anwendung von Art 6 und 7 EUV tätig zu werden. Bereits die Communication der EC spricht dies an, wenn sie eine early-warning-Funktion iSd Sanktionenmechanismus des Art 7 EUV für die HRA in Erwägung zieht. Wann immer die HRA im Zuge ihrer Aufgabenerfüllung Hinweise auf schwerwiegende Gefährdungen der MR in einem MS erfährt, so sollte ihr - nicht ausschließlich, aber auch - die Zuständigkeit zufallen, die zuständigen Organe (EC, EP) darüber zu informieren und die Einleitung des Art 7-Mechanismus vorzuschlagen. Jedenfalls aber sollte die HRA von Rat/Kommission aufgefordert werden können, entsprechende Informationen und Analysen für ein Verfahren nach Art 7 EUV zu liefern.
• Darüber hinaus sollten der HRA Zuständigkeiten eingeräumt werden, die zu einem human rights mainstreaming beitragen können:
  - eine Kompetenz, alle Rechtsakte der EU auf ihre Übereinstimmung mit der EU-Grundrechtecharta zu überprüfen und Gutachten darüber abzugeben
  - ein Rechtssetzungs-Initiativrecht vor der EC bzw dem EP
  - Verordnungen und Richtlinien vor dem EuGH anzufechten
  - beide zuletzt genannten Kompetenzen würden allerdings eine Novellierung des EUV erforderlich machen.
• In jedem Fall darf das Mandat des EUMC auch im Rahmen der HRA nicht verwässert werden, selbst wenn in Bezug auf andere menschenrechtliche Themen nicht vergleichbare umfassende und spezifische Aufgabenstellungen verlangt werden. Daher wird vorgeschlagen, dem EUMC innerhalb der HRA einen eigenen autonomen Status einzuräumen.
• Hinsichtlich anderer thematischer Schwerpunkte, wie sie in der Mitteilung erwähnt werden (Einwanderung, Asyl, Menschenhandel etc.) könnten dafür in Zukunft ähnliche Schwerpunktsetzungen entwickelt werden wie in Bezug auf Rassismus und Fremdenfeindlichkeit.

Protokoll zum Österreichischen "Runden Tisch" der EUMC

Die Erweiterung des Mandates der Europäischen Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zur Menschenrechtsagentur der EU (Intention, Erwartung, Perspektiven) .: oben :.

I. Begrüßung durch das österreichische Mitglied des Verwaltungsrates der EUMC, Stadtrat a. D. Dipl. Ing. Helmut Strobl

II. Einleitende Worte durch Bürgermeister a. D. Alfred Stingl

Abhaltung des "Runden Tisches" der EUMC in Graz: Ehre und Auszeichnung für die Stadt; Spricht das Projekt "Kultur der Menschenrechte" an, das im Zuge des Kulturhauptstadtjahres 2003 in Graz stattfand; Graz: erste Menschenrechtshauptstadt Europas; Spricht u. a. folgende wichtige Fragen an: Werden Menschenrechte ein wichtiger Punkt der EU-Politik werden? Wird man über Absichtserklärungen hinauskommen? Wird die Chance erkannt, dass eine zukünftige Menschenrechtsagentur eine beratende Funktion für den Europäischen Rat übernimmt? EU: Frage nach einer Wertegemeinschaft, dies könnte bei den Menschenrechten am nachhaltigsten zum Ausdruck kommen.

III. Präsentation des Focal Point für Österreich und des RAXEN-Netzwerks einschließlich Diskussion durch Mag. Katharina Köhler und Mag. Barbara Liegl

Diskussion:

Benedek: Frage nach Einbindung von Organisationen in der Steiermark, inwieweit Kontakte zu ZARA bestehen und inwieweit die Volksanwaltschaft in die Arbeit eingebunden ist.
Antwort: NGOs in der Steiermark ebenso eingebunden wie die NGOs der anderen Bundesländer; gute Kontakte zu ZARA, da Barbara Liegl Mitglied ist; Volksanwaltschaft: Tätigkeitsberichte berücksichtigt, Anfragen getätigt, doch keine Fälle bekannt, die zur Arbeit des Focal Point passen würden.
Winkler: Österreichischer Focal Point einer der besten in Europa; betont, dass Focal Points unabhängig sein müssen.
Frage: Bezüglich Datenerhebung: Inwieweit werden Personen berücksichtigt, die nicht in Organisationen eingebunden sind (z. B. Situation in Traiskirchen)?
Antwort: Ist nicht die Aufgabe des Focal Point, will dennoch Hilfestellung für Personen mit Problemen bieten, verweist an Hilfsorganisationen; registriert Vorfälle.
Frey (ZARA): Frage an Winkler bezüglich der Veröffentlichung von Berichten der Focal Points, werden diese bearbeitet und werden Regierungsberichte eingebunden?
Antwort: Daten werden evaluiert; Dauer bis zur Veröffentlichung der Berichte: etwa ein halbes Jahr.
Frage: Menschenrechte beinhalten auch Menschenpflichten, z. B. Integration von Migranten durch Deutschkurse.
Antwort: Integration: Rechte und Pflichten auf beiden Seiten
Tretter: Ausländer dürfen nicht verpflichtet werden, Integrationsangebote anzunehmen, z. B. dürfen Deutschkurse nicht verpflichtend sein; kein staatlicher Zwang über die Thematik der Menschenpflichten.
Vauti-Scheucher: Frage bezüglich "Rapid Responses": Werden diese veröffentlicht?
Antwort: Werden nicht veröffentlicht; Ausnahme: "Rapid Response" zum Thema Antisemitismus, im Antisemitismus-Bericht veröffentlicht.
Winkler: Alle Berichte werden von der EUMC veröffentlicht.
Aufgabe der Focal Points: Informationssammlung und Weiterleitung, die Umsetzung liegt nicht bei ihnen.
Frage: Gibt es Konsequenzen nach Berichten? Frage nach dem Prozedere: Weiterleitung der Fragen an die Länder, an NGOs? Antwort: Focal Point leitet seine Fragen an das BKA weiter, dieses an die zuständigen Stellen in den Ministerien und an die Landesstellen; Antworten werden über das BKA an den Focal Point geleitet; bei Fragen an NGOs: direkter Weg. Winkler: Berichte der EUMC können zum Anlass werden, damit Berichte der Mitgliedsländern einer Korrektur unterzogen werden, so geschehen z. B. in Deutschland.

IV. Referate zum Thema

1. Dr. Beate Winkler: Referat siehe Beilage

EU: Werteunion;
Focal Points: von EUMC bezahlt, von Regierungen unabhängig;
EUMC: Serviceorganisation; Forschung und öffentliche Wirksamkeit auch für neue Menschenrechtsagentur wichtig.
Derzeit diskutiert: Frage, ob Drittstaaten einbezogen werden oder nicht.

2. Dr. Harald Dossi: Referat siehe Beilage

Initiative zur Mandatserweiterung: ging von Österreich aus;
Idee geht bis in die Neunzigerjahre zurück;
EUMC: Anspruch, Grundrechten weltweit zum Durchbruch zu verhelfen.

3. ao. Univ.-Prof. Dr. Hannes Tretter: Referat siehe Beilage

Wenn Drittstaaten von der neuen Menschenrechtsagentur einbezogen werden: muss Auswahl getroffen werden; dies ist eine Ressourcenfrage, neue Agentur soll nicht überfordert werden.
Doch Ausweitung der geographischen Zuständigkeit auf Beitrittsländer: könnte wertvolle Hilfe leisten.
Gegen Auffassung, dass Agentur beschränkt wird.
Die neue Agentur muss Möglichkeit haben, aktiv zu werden, Artikel 7-Verfahren zu beantragen, wäre wichtige Komponente in der Implementierung des Artikels 7.
Perspektiven für die Agentur: - Verfassungsdienst der EU;
- Anfechtungsrecht vor dem EUGH;
- Rechtsetzungsinitiativrecht vor dem EU-Parlament.

4. Univ.-Prof. Dr. Wolfgang Benedek: Referat siehe Beilage

Bezieht sich auf Mitteilung der Europäischen Kommission betreffend die Mandatserweiterung der EUMC; Diskussion: zwei mögliche Bezeichnungen für die neue Agentur:
- Grundrechtsagentur;
- Menschenrechtsagentur.
Lösungsvorschlag: Grund- und Menschenrechtsagentur.
Mandat Ombudsmann: sollte wegfallen, gibt es in der EU bereits.
Idee: Schaffung einer Nationalen Menschenrechtsagentur: gibt es in Österreich noch nicht.
Räumlicher Geltungsbereich der neuen Agentur: offen halten.
Neue Agentur: sollte in enger Kooperation mit dem Europarat arbeiten.

Diskussion zu den Referaten:

Frage: Grund- oder Menschenrechtsagentur?
Winkler: Vorschlag der Grundrechtsagentur auf Grund der französischen Sprache entstanden; sollte nicht "Droites des hommes" heißen, da dies Frauen ausschließen würde; Benennung ist eine strittige Frage, sollte zunächst herausgenommen werden. Voller Bereich der Grundrechtscharta sollte Geltung haben, aber Agentur sollte zu Beginn nicht überfordert werden. Nach fünf Jahren sollte eine erste Evaluierung stattfinden, dann Neudefinition. Geographische Frage sollte man für ein späteres Mandat aufheben, doch Beitrittskandidaten jetzt schon einbeziehen.
Dossi: Benennung sei nicht so entscheidend, Grund- und Menschenrechtsagentur ein- und dasselbe.
Benedek: Die Begriffe Grund- und Menschenrechte werden gleichbedeutend genutzt; Weichenstellung, wie die Benennung erfolgt.
Tretter: Französischer Einfluss stifte Verwirrung bei der Agentur- und Chartabenennung. Die Gleichsetzung von Grund- und Menschenrechtsagentur sei eine Peinlichkeit, die zu korrigieren sei.
Frey: Bei der Erweiterung ginge es mehr darum, den Mitgliedsstaaten auf die Finger zu klopfen; Verwirklichung nur im Sekundärrecht.
Expertisen: sollte es nicht zu einzelnen Ländern, sondern zu einzelnen Themen geben.
Frage: Räumlicher Geltungsbereich. Argumente für eine Einbeziehung der Kandidatenländer, doch bei weiterer Ausdehnung, Frage der doppelten Standards.
Frage: Artikel 7 EU-Vertrag: Frage, in welche Richtung Vorstellungen bestehen.
Dossi: Kommission möchte Entscheidungshilfen haben, Sondierung für einen Vorschlag durchgeführt.
Winkler: Unterschiedliche Auffassungen, was Artikel 7 betrifft.
Ständiger Kampf mit den Mitgliedstaaten bezüglich der Datenerfassung; Zusammenarbeit mit den Mitgliedsstaaten ist eine zwiespältige. Arbeit der EUMC sei effektiver, wenn Artikel 7 nicht im Vordergrund steht.
Tretter: Umdenkprozess notwendig; Kontrolle der Gewalten ist ein Grundelement der rechtsstaatlichen Demokratie.
Agentur: soll nicht warten, bis Menschenrechte verletzt werden, sondern präventiv Maßnahmen setzten.
Winkler: Nachdenkprozess zu Artikel 7 im Gange.
Tretter: Beispiel Italien: EUMC sollte aktiv werden, um zu recherchieren.
Dossi: Das Focal Point-Konzept ist nicht auf die Kooperation der Mitgliedstaaten angewiesen; Mitgliedstaaten sollen beitragen, aber nicht in routinemäßiger Form, die ineffektiv sei.
Bendedek: Weisenbericht: Monitoring
Menschenrechtsagentur: Absicherungsfunktion; positiv, dass Agenturbildung diskutiert wird.
Winkler: Bei der Datenerfassung wird bereits eine Präventivfunktion ausgeübt; unabhängige Datenerfassung neben offiziellen Statistiken. Dadurch wird ein öffentliches Bewusstsein geschaffen und Regierungen unter Druck gesetzt.

V. Schlusswort: Helmut Strobl

Strobl bedankt sich bei allen, die seiner Einladung Folge geleistet haben. Es sei klar gewesen, dass mangels Fahrtkostenersatz nur die NGO's aus Graz teilnehmen können, diese waren sehr gut vertreten. Man werde sich für zukünftige derartige Zusammenkünfte um Sponsoren bemühen. Im Besonderen bedankt sich Strobl bei allen ReferentInnen, die sehr kompetent und informativ über die Arbeit des National Focal Point und das RAXEN-Netzwerk, sowie zur Erweiterung des Mandates des EUMC zur Menschenrechtsagentur der EU berichteten. Aus seiner persönlichen Sicht werden für diese Menschenrechtsagentur folgende Punkte zu beachten bzw. von besonderer Wichtigkeit sein:

• Die Weiterführung der bisherigen Tätigkeiten des EUMC;
• Die EU - Grundrechte und die Menschenrechte als zentrale Themen;
• Die Rolle als Serviceeinrichtung für alle EU - Institutionen und Mitgliedsstaaten;
• Themenbezogene Berichte, Länderberichte im Anlassfall, Networking;
• Die Beobachtung auch von Nicht-EU-Mitgliedsstaaten, in einer ersten Stufe nur auf Anfrage seitens EU-Institutionen;
• Selbsttätige Aktivitäten aufgrund Artikel 7;
• Enge Zusammenarbeit mit "themenverwandten" Einrichtungen innerhalb und außerhalb der EU;
• Weitere Intensivierung der Zusammenarbeit mit den einschlägig agierenden NGO's
• Die Unabhängigkeit der Menschenrechtsagentur.

Strobl ersucht alle österreichischen NGO's - auf diesem Wege auch die bei diesem Round Table nicht anwesenden - sich diesen Intentionen der Ausweitung des EUMC auf eine Menschenrechtsagentur der EU anzuschließen und im Rahmen ihrer Netzwerke dafür zu engagieren. Ein nächster österreichischer Round Table soll im Frühjahr 2005 stattfinden und der Thematik "good practice" gewidmet sein. Die Inhalte dafür - Kriterien für "good practice" etc. - sollen effizienterweise via Internet vorbereitet werden. Martin Hochegger, der den Round Table moderierte, wird diese Arbeiten auch weiterhin ehrenamtlich unterstützen und Strobl bedankt sich abschließend bei ihm und bei Frau Mag. Edith Petschnigg für ihre Mitarbeit.